省安委办到西山煤电官地矿进行安全生产专项检查

作者简介：于文豪，法学博士，中央财经大学法学院副教授。

恰恰是因为主权所奠定的政治秩序能够保障人民和国家的安全，主权才是最高且绝对的。其二，在网络空间中，用户的交易行为无法找到属地管辖标识。

同时，我国政府在各种场合都反复强调网络主权在网络空间治理中的地位。正如美国法官和法学家伊斯特布鲁克（Frank Easterbrook）所言，并不存在一种独立于传统法律之外的网络法（cyberlaw），正如并不存在一种法律叫马法（the law of the horse）一样。[29] 在每个层面，相互依赖主权的适用程度并不相同，甚至存在着威斯特伐利亚主权和相互依赖的主权的情况。从历史上看，在近代欧洲，民族国家只是其中的一个面向，与之并存的还有帝国面向。如果其他国家、军队或者政府——乃至政府授权的私主体——对于此类物品进行攻击或损害，不但侵害了该物品所有人的财产权，也侵犯了该所有人所在国的主权。

[66]参见桂畅旎：《美欧跨境数据传输〈隐私盾协议〉前瞻》，载《中国信息安全》2016年第3期。具体来说，由于物理层作为由实物属性较强的因素构成，需要以国家的物理空间载体作为基础，因此国家能够运用威斯特伐利亚主权对其进行规制和管理。在相对人不履行征收补偿协议时，此类协议旨在便宜确定补偿标准和补偿方式的目的落空。

在这种等级化的行为模式中，行政机关以其政治上的优越地位，可以在不经相对人认可甚至违反相对人意思的情况下，以其自身的力量实现行政的意志。我国《行政强制法》13条规定：行政强制执行由法律设定。根据功能及基础关系，行政协议可以分为等级关系协议和对等关系协议综上所述，行政协议当事双方在协议订立中拥有对等价值的意思表示，从而形成一种不包含命令与服从因素的对等法律关系。

法国之所以在二十世纪通过立法及司法判例将公共服务领域的协议由早期的受私法支配转为受公法支配，实际上就是意识到该种协议是一种达成公共服务使命的工具，应防止其遁入私法，从而侵害社会公共利益。行政机关无需相对人的同意便可单方面对其课予义务、赋授权利、下令禁止，并与其形成不平等、不对称、不可转换及不相互惠的等级化的法律关系。

它不再能够作为支撑房屋征收部门可以提起民事诉讼的法规范依据。根据功能及基础关系，行政协议可以分为等级关系协议和对等关系协议。《审理行政协议规定》第24条第1款后段关于协议内容具有可执行性的，行政机关可以向人民法院申请强制执行的表述表明，最高人民法院已经意识到了履行通知或履行命令都难以单独构成为强制执行的依据，因而仍将行政协议作为申请法院强制执行的执行名义。为达成行政目的，行政机关原则上拥有行为形式的选择自由。

《审理行政协议规定》有关转介强制执行的规定，便是循着这一思路进行的设计。当相对人不履行协议时，因协议的高权性及行政诉讼的单向性，行政机关无法寻求诉讼解决。由于对等关系协议并不存在一个在先存在的等级化基础关系，且协议本身被塑造为一种公私紧密合作，以共同达成公共服务使命的目的工具，在相对人不履行该等协议时，并不能如同等级关系协议那样存在一个可回转的等级化的行为模式，以重新进行意志表达并予以实现。在行政机关方面，行政命令则是一个能够发生实时法律效果的优位性宣告。

以法律的认可为要件，仅仅是在保护相对人权益的角度上要求立法对行政机关的意志在强制实现上所施加的特别限制。[41]李广宇：《新行政诉讼法逐条注释（上）》，法律出版社2015年版，第5页。

参见前注[16]，全国人大常委会法制工作委员会行政法室编书，第23页。经审查准予执行的，法院作出具有执行内容的裁定。

不过，前述结论能够成立的逻辑前提是，补偿协议在该条例中被定性为行政协议。只是与传统的程序性工具装置相比，行政协议在替代具体行政行为的行为机制面向上，为相对人提供了一个实质参与共同决定的机会。[40]翁岳生编：《行政法（下册）》，中国法制出版社2009年版，第1341页。适应等级化行为模式构建的行政强制执行及单向诉讼等制度，在面对相对人不履行协议时，存在着制度供给不足的问题。[22]参见陈敏：《行政法总论》，新学林出版有限公司（台北）2013年版，第340页。从这个意义上说，申请法院强制执行只是在等级化的行政法律关系中，用以确保行政上的义务履行的替代性手段。

既然是民事合同，房屋征收部门自然可以民事主体的身份提起民事诉讼。[33]参见前注[20]，迪奥戈·弗雷塔斯·亚玛勒书，第314页。

既然旨在强化意愿交流的行政协议是在等级化的行政过程中介入的工具装置，当事双方在协议关系中就拥有对等地位，但就整体的行政活动而言，行政协议依然被深深地嵌入等级化的基础行政管理关系，相对人无论是否同意通过行政协议这一用以舒缓对抗色彩的工具装置参与共同决定，整体的行政活动都将持续向前推进，以达成最终的行政目的。[31]诸如行政执法和解协议等，亦是如此。

如果说等级关系协议中行政机关的优益权是协议关系下自然延伸的权力，那么在对等关系协议中，行政机关的优益权则是与协议本身无关的，完全源于公共服务之保障责任而享有的特有权力。行政机关强制执行及具体行政行为的执行力已不再被认为是行政权当然包含的力量，而是仅仅存在于法律所认可的情形和限度之内。

[3]《审理行政协议规定》第24条第1款规定：公民、法人或者其他组织未按照行政协议约定履行义务，经催告后不履行，行政机关可以作出要求其履行协议的书面决定。注释: [1]参见全国人大常委会法制工作委员会行政法室编著：《中华人民共和国行政诉讼法解读》，中国法制出版社2014年版，第213页。然而，在行政作用的领域，长期以来的观点认为，由行政机关强制相对人履行其行政法上的义务，是以单向度的命令服从为表征的等级化行为模式（具体行政行为）在行为内容实现上的一种自然延伸。不过，在法律释义的角度上，有关非诉执行条款的拓展性适用，是否符合立法者的原意，却颇受质疑。

行政协议是行政机关和相对人共同意志的功能化表达形式，任何一方不得以其意志强加于人，亦不得以其自身力量强制实现共同意志之内容。为了扫除行政协议在强制执行上的障碍，有人认为，在相对人不履行协议时，行政机关可以另行作出限期履行的行政决定，并在决定中把行政协议中的权利义务内容转化为具有可供执行的内容，以此导入现行法上的行政强制执行框架。

这使得相对人不履行行政协议的处理成为了理论与实践中面临的新难题。众所周知，具体行政行为之所以能以单方面的行政意志直接作用于私人而产生法律效力，乃在于它是作为社会合意之产物的立法指令的执行行为。

实践中，相对人不履行协议的事由复杂多样，有些属于可归责于行政机关的事由，如行政机关怠于履行协议协助义务，有些则属于并不影响公共服务持续性的事由，如价款的结算。[6]参见林明锵：《我国行政契约理论与实务发展趋势》，载我国台湾地区行政法学会主编：《行政契约之基础理论、法理变革及实务趋势/行政程序法之最新发展》，元照出版有限公司（台北）2013年版，第150页。

对等关系协议旨在通过公私合作共同履行行政职责，当相对人不履行协议时，应根据不履约是否影响协议目的分别加以处理。进入专题： 行政协议 相对人不履行 。因此，在相对人不履行协议时，行政机关不能就行政协议的内容直接强制执行或者申请法院强制执行。在相对人不履行此类协议时，其旨在便宜实现执行内容的目的落空。

德国、法国及我国澳门地区则允许行政机关就行政协议或特定的协议请求提起行政诉讼或行政反诉。[26]参见王必芳：《论法国行政契约的特点——从我国行政程序法行政契约章的立法设计谈起》，载《台北大学法学论丛》（台北）2017年总第102期。

这两种目的的行政协议由此可以归类为等级关系协议和对等关系协议。[24]参见前注[5]，刘飞文。

（二）对等关系协议的指挥监督与对等诉讼 伴随着国家与人民关系的不断调整，国家的行政职能呈现膨胀化趋势。这就要求行政诉讼立法应当在厘定反向诉讼与一般之行政诉讼的关系、与司法权之界限的关系基础上，明确何种行政协议属于需要通过反向诉讼加以确保的对等关系协议，进而设置专门适用于该种协议的特别程序。